Emmeloord en het leegstandsvraagstuk

Welke leegstand is aanvaardbaar?

De Raad van State heeft de gemeente Noordoostpolder teruggefloten in haar plannen voor het Stadshart van Emmeloord. In het Financieel Dagblad wordt gesteld dat deze uitspraak wel eens grote gevolgen kan hebben andere nieuwbouwplannen. Tegenstanders zouden ‘meer ruimte’ krijgen om ontwikkeling van nieuw winkelaanbod tegen te houden. Er zou sprake zijn van een koerswijziging. Tot nu toe was altijd het uitgangspunt dat nieuwe concurrentie nu eenmaal bij het ondernemersrisico hoort. In de uitspraak van de Raad van State van 5 december menen sommigen dat dreigende leegstand een nieuw argument is tegen nieuwbouwplannen.

Beter nadenken over gevolgen van ons handelen

Na bestudering van de uitspraak denk ik dat dit genuanceerder ligt. De belangrijkste conclusie die ik trek is dat we met deze uitspraak beter moeten nadenken over de gevolgen van ons handelen. De gemeente Noordoostpolder maakt volgens de Raad van State onvoldoende aannemelijk waarom leegstand, als gevolg van realisatie van nieuw winkelaanbod, aanvaardbaar is. Te snel is aangenomen dat (een beetje) overcapaciteit niet erg is en zelfs goed is voor de dynamiek in de sector. Immers, er is geen sprake van duurzame ontwrichting. De ontwikkelingen vinden plaats nabij het bestaande centrum, wat leidt tot concentratie. Er wordt geen compleet nieuw winkelcentrum gebouwd in de periferie of waar dan ook. Tot zo ver niets vreemds en zelfs in lijn met de algemene zienswijze over een goede detailhandelsstructuur.

Leegstand en verpaupering zijn ruimtelijke aspecten

Het verweer tegen de ontwikkelingen in het Stadshart is dat de distributieplanologische onderzoeken ter onderbouwing van de plannen niet zijn gebaseerd op recente gegevens en dat de plannen een te grote uitbreiding aan detailhandel mogelijk maakt. Verweerders vrezen een groeiende leegstand, overlast en verpaupering. In afwijking van de bestaande jurisprudentie over duurzame ontwrichting zou er daarom ruimte moeten zijn voor het toetsen van de behoeftekant van detailhandel. Grootschalige leegstand en verpaupering hebben namelijk wel degelijk ruimtelijke gevolgen. Dat een nieuwe ontwikkeling leidt tot, al dan niet tijdelijke, overcapaciteit hoeft in deze tijd van recessie geen verrassing zijn. De Raad van State stelt nu dat het vooral belangrijk is te bepalen wat aanvaardbaar is.

Duurzame ontwrichting moeilijk aan te tonen

Volgens de Raad van State is in deze casus nog steeds geen sprake van duurzame ontwrichting. Daarbij draagt ze aan dat er nog voldoende aanbod behouden blijft, ook als bestaande detailhandelsvestigingen sluiten door het overaanbod. De Raad stelt conform eerdere uitspraken het belang van de consument voorop. Het blijft mogelijk op een aanvaardbare afstand van de woonplaats dagelijkse aankopen te doen. Bovendien stelt de Raad het niet aannemelijk dat als andere invoergegevens, dus recentere cijfers, worden gebruikt er een totaal ander inzicht ontstaat.

Overcapaciteit is een feit

Dat in deze cases, met realisatie van de plannen in een behoudend toekomstscenario, overcapaciteit ontstaat wordt als een feit gezien. Verder is niet uitgesloten dat deze overcapaciteit kan leiden tot een toename van de leegstand in het centrum van Emmeloord, hetgeen negatieve gevolgen kan hebben voor het woon- en leefklimaat en het ondernemersklimaat. Bij de onderbouwing van de plannen is bijvoorbeeld geen rekening gehouden met het groeiend aandeel internetbestedingen en met teruglopende bestedingen door de huidige economische situatie.

Is de leegstand aanvaardbaar?

De gemeenteraad is onzorgvuldig geweest bij de, in het kader van een goede ruimtelijke ordening, af te wegen belangen. Ze moet haar huiswerk overdoen en aantonen of er in de veranderde situatie nog steeds behoefte is aan nieuw winkelaanbod. Hierin zal vooral beter moet worden gemotiveerd dat de te verwachten leegstand aanvaardbaar is. Als dit niet lukt zal de gemeente de plannen moeten wijzigen.

Ruimtelijke ordening moet kwaliteitsverbetering nastreven

De uitspraak leidt er dus toe dat in planontwikkeling veel meer rekenschap genomen moet worden van de kwalitatieve effecten op het bestaande aanbod. Overcapaciteit en leegstand op zich zijn nog steeds geen doorslaggevende factor om nieuwbouw tegen te gaan. Gelukkig maar, anders zouden nu veel ontwikkeling ter verbetering of versterking waarschijnlijk geen doorgang vinden. Wat wel belangrijker wordt, en terecht, is dat de effecten van ambities, zowel positief als negatief, beter ingeschat dienen te worden. Wat is aanvaardbaar en wat niet? Hiervoor is het noodzakelijk dat je in gezamenlijkheid bepaalt welke kwaliteit je nastreeft, welke vernieuwing je wil bereiken en hoe je omgaat met negatieve effecten. Een goede ruimtelijke ordening zal de focus dus meer moeten leggen op kwaliteitsverbetering.